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Recommandations de la CFCPI sur la compétence extraterritoriale du juge français

Proposition Sueur : les recommandations de la CFCPI

La CFCPI appelle les Sénateurs à adopter la proposition de loi déposée par Jean-Pierre Sueur

Publié le 3 février 2013

L’article 689-11 du Code de procédure pénale, issu de la loi du 9 août 2010, reconnaît la nécessité de juger en France les auteurs des crimes internationaux les plus graves, mais l’assortit de conditions si restrictives qu’elle vide ce principe de sa substance.

La loi du 9 août 2010 a inséré dans le code de procédure pénale un article 689-11. Celui-ci élargit la compétence territoriale des tribunaux français afin de permettre la poursuite et le jugement des auteurs de génocide, crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis à l’étranger.

La CFCPI se réjouit qu’en introduisant cette disposition, le législateur ait reconnu la nécessité et le devoir pour notre pays de juger les auteurs des crimes les plus graves. Mais elle déplore que ce mécanisme de compétence extraterritoriale, fondamental dans la lutte contre l’impunité, ait été vidé de sa substance par la mise en place de quatre conditions cumulatives excessivement restrictives. Ces quatre conditions constituent autant de verrous qui rendent pratiquement impossible la mise en oeuvre de cette disposition :

  1. l’exigence de résidence habituelle sur le territoire français de l’auteur des faits ;
  2. la double incrimination ;
  3. le monopole des poursuites par le parquet ;
  4. l’inversion du principe de complémentarité.

Aucun autre système juridique en Europe n’accumule autant d’obstacles à la poursuite des criminels internationaux. Seule la présence du suspect sur le territoire national est le plus souvent requise afin d’éviter les procédures in abstentia. La France, en exigeant cumulativement que soient remplies les quatre conditions, se singularise donc de manière regrettable parmi les Etats européens.

La CFCPI demande la suppression de ces conditions afin que les crimes du Statut de Rome soient soumis au même régime procédural que les autres crimes pour lesquels est déjà admise une compétence extraterritoriale des juridictions françaises, c’est-à-dire une condition de simple présence de l’auteur des faits sur le territoire français (article 689-1 du Code de procédure pénale).

Verrou 1 : La résidence habituelle sur le territoire français de l’auteur des faits

  • La condition imposée est incohérente avec le droit existant qui prévoit la poursuite des auteurs de crimes internationaux dès lors qu’ils « se trouvent » en France.
  • Elle manifeste une bienveillance du législateur qui s’accroît avec la gravité des crimes poursuivis.
  • Elle s’avère être pratiquement impossible à réaliser.

L’article 689-11 du Code de procédure pénale ne permet pas de poursuivre l’auteur des faits qui « se trouve » sur le territoire français, comme dans les articles 689-1 à 689-10. Les poursuites ne sont possibles que s’il « réside habituellement » sur le territoire.

1) Critère retenu par la législation française existante s’agissant des crimes internationaux ne relevant pas de la compétence de la CPI : la simple présence sur le territoire

La condition de « résidence habituelle » exigée uniquement pour les crimes relevant de la compétence de la CPI est contraire à la position constante du législateur français concernant les crimes internationaux.

Les conventions internationales dont l’objet est de permettre la répression des crimes les plus graves retiennent la formule selon laquelle la personne suspectée doit « se trouver sur le territoire » de l’Etat partie pour activer la compétence extraterritoriale des juridictions de cet Etat.

L’article 689-1 du code de procédure pénale reprend ainsi cette formule qui s’applique à tous les crimes énumérés aux articles 689-2 à 689-10, notamment les crimes de torture ou actes terroristes. Ainsi, plus d’une vingtaine de procédures fondées sur ce principe sont en cours devant les juridictions françaises pour des faits relevant de crimes de torture .

Ce critère de simple présence de l’auteur des faits sur le territoire français est également prévu pour les auteurs de crimes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre commis pendant le conflit de l’ex-Yougoslavie ou pendant le génocide rwandais.

Enfin ce même critère est prévu dans la Convention internationale sur les disparitions forcées, ratifiée par le législateur en vertu de la loi du 17 juillet 2008 : en application de cette convention les tribunaux français sont compétents pour connaître des cas de disparitions forcées commis à l’étranger « lorsque le présumé coupable, quelle que soit sa nationalité ou celle de ses victimes ainsi que le lieu de commission de l’infraction, se trouve sur un territoire sous sa juridiction ».

2) La condition de résidence habituelle manifeste une bienveillance du législateur qui s’accroît avec la gravité des crimes poursuivis

Les crimes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre sont, selon le préambule du Statut de Rome, les « crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale ». Ainsi situés au sommet de la hiérarchie des infractions internationales énumérées aux articles 689-2 à 689-11 du Code de procédure pénale, rien ne peut justifier que le législateur manifeste à leurs auteurs une bienveillance accrue en mettant des obstacles supplémentaires à leurs poursuites.

Alors qu’un individu suspecté du crime de torture peut être arrêté et poursuivi à l’occasion de son passage en France, celui suspecté de génocide ou de crime contre l’humanité peut circuler librement tant qu’il ne s’installe pas durablement. Appliquer la condition de « résidence habituelle » revient ainsi à mieux traiter celui qui a déclenché la vague de tortures et d’assassinats constitutifs de crimes contre l’humanité, que l’auteur de tortures.

Par ailleurs, alors que les juridictions françaises peuvent se reconnaître compétentes dans l’hypothèse du génocide rwandais, il n’en est pas de même pour des auteurs de génocides commis en d’autres lieux et en d’autres temps. Alors que les incriminations légales sont les mêmes, l’intervention juridictionnelle est subordonnée, dans un cas, à la simple présence, et, dans un autre, à la résidence habituelle du suspect. Cette différence de traitement ne se justifie pas.

3) Une condition pratiquement impossible à réaliser

En l’état actuel de l’article 689-11 du code de procédure pénale, un individu suspecté d’avoir commis un génocide, des crimes contre l’humanité ou crimes de guerre peut aller et venir librement en France sans être inquiété tant qu’il ne s’installe pas durablement sur le territoire français mais se contente de séjours plus ou moins longs.

La CFCPI craint donc que la condition de « résidence habituelle » ne soit jamais remplie si elle est interprétée, comme dans d’autres domaines du droit, comme la fixation de manière stable, effective et permanente du centre des attaches familiales et intérêts matériels en France .

Verrou 2 : La condition de double incrimination

  • Par définition les crimes internationaux constituent la violation de valeurs universelles reconnues par la communauté internationale. Le fait d’avoir instauré la condition de double incrimination a remis en cause cette universalité.

L’article 689-11 du code de procédure pénale contient une condition de double incrimination subordonnant les poursuites en France à la condition que les faits soient punissables à la fois par le droit français et par la législation de l’Etat où ils ont été commis.

Du fait de cette exigence, la France reconnaît l’impunité, par exemple, aux auteurs de génocide si le génocide n’est pas pénalement incriminé dans leur propre pays.

La condition de double incrimination n’est prévue dans notre droit que pour les délits et non pour les crimes (article 113-6 du Code pénal) ainsi que dans le cadre très spécifique de la procédure d’extradition, où elle tend d’ailleurs à s’affaiblir progressivement. Elle a notamment été supprimée dans le cadre du mandat d’arrêt européen pour les infractions les plus graves (terrorisme, trafic d’armes et traite des êtres humains par exemple).

Par ailleurs, cette condition n’est exigée dans aucune des dispositions relatives à la compétence extraterritoriale des tribunaux français. La Cour de cassation l’a confirmé notamment pour la poursuite des tortionnaires se trouvant en France (article 689-2 du Code de procédure pénale), en jugeant que les poursuites peuvent être exercées en France « quels que puissent être, [dans l’Etat où les crimes ont été commis], les incriminations existantes en matière de torture, leur délai de prescription ou leur amnistie » .

Le Statut de la Cour pénale internationale ne prévoit pas non plus cette exigence.

Cette condition de double incrimination traduit par ailleurs un retour en arrière au regard de la compétence des juridictions françaises concernant les crimes commis en ex-Yougoslavie et au Rwanda. En effet, les lois de coopération avec les Tribunaux pénaux internationaux ne prévoient pas cette restriction.

De plus, le principe de cette double incrimination a pour conséquence de soumettre la compétence des juridictions françaises à un ordre législatif étranger dans le cas d’infractions qui relèvent d’une convention internationale ratifiée par la France. Or cette convention implique la compétence de cette dernière pour poursuivre les plus graves crimes du droit international.

La CFCPI recommande de supprimer cette condition qui restreint la compétence des juridictions françaises au-delà des conditions imposées par le Statut de Rome.

Verrou 3 : Le monopole des poursuites confié au ministère public

  • Cette disposition est en contradiction avec la tradition pénale française confirmée par la réforme procédurale de mars 2007
  • Elle bouleverse les équilibres procéduraux portant atteinte aux droits des victimes
  • Elle crée une inégalité des citoyens devant la loi

L’article 689-11, alinéa 2 confie le monopole des poursuites au ministère public, supprimant ainsi la possibilité à toute partie civile, personne physique ou morale, de mettre en mouvement l’action publique pour des crimes contre l’humanité, crimes de guerre et génocide.

1) Une disposition en contradiction avec une tradition pénale française

Le monopole des poursuites confié au ministère public s’inscrit dans une rupture radicale avec la tradition pénale française, qui, depuis l’arrêt Laurent-Atthalin, en 1906, permet à toute victime d’un crime ou d’un délit de faire engager des poursuites pénales alors même que le ministère public s’y refuserait. En France, en ce début de XXI ème siècle, les riches débats et travaux légitimement générés par l’abus des constitutions de partie civile n’ont fait que confirmer la volonté de préserver ce droit, tout en l’aménageant pour en prévenir le mauvais usage.

C’est ainsi que le législateur, avec la loi du 5 mars 2007, a maintenu le principe de la mise en mouvement de l’action publique par la partie civile devant un juge d’instruction, en se contentant d’instituer un délai de réflexion, la personne désirant porter plainte avec constitution de partie civile devant attendre durant trois mois l’avis du parquet sur l’opportunité d’engager des poursuites, avant de pouvoir se constituer devant le magistrat instructeur, selon les anciennes modalités procédurales.

Ce filtre n’a été établi que pour les délits , donc pour les infractions les moins graves. Il est donc incohérent que la loi portant adaptation du Statut de Rome en droit français remette en cause la possibilité pour les victimes des crimes les plus graves (ou les associations de défense des droits de l’homme) de déclencher directement l’action publique, en confiant le monopole des poursuites au ministère public.

2) Une atteinte grave aux droits des victimes

Le monopole des poursuites confié au ministère public constitue « une atteinte grave aux droits des victimes à un recours effectif », comme l’affirmait la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH) dans son avis du 15 mai 2003 sur l’avant-projet de loi portant adaptation de la législation française au Statut de la Cour pénale internationale. Et la CNCDH d’ajouter qu’une telle disposition serait d’autant plus inacceptable que « la France s’est activement engagée à la reconnaissance des droits des victimes tout au long des négociations pour l’établissement de la CPI ».

A l’appui de cette affirmation, il convient de rappeler que les seuls procès pénaux d’importance engagés à l’encontre d’auteurs présumés de crimes internationaux l’ont été, en France, sur plainte avec constitution de partie civile initiale. Force est de constater que les parquets français n’ont pas joué, en la matière, leur rôle de défenseurs de l’intérêt général, notamment en refusant de mettre en mouvement l’action publique pour des crimes dont la gravité touche au coeur même de l’humanité.

3) Une violation du principe d’égalité des citoyens devant la loi

Le monopole des poursuites confié au parquet pour les crimes les plus graves commis hors du territoire de la République pose la question de la constitutionnalité d’un tel dispositif.

En effet, l’égalité des citoyens devant la loi est un principe constitutionnel affirmé par la Déclaration des Droits de l’Homme et des citoyens de 1789 et par l’article 1 de la Constitution de 1958. Si notre système procédural connaît quelques limitations à la possibilité de plainte avec constitution de partie civile initiale, ces exceptions restent limitées et justifiables au regard de l’exigence jurisprudentielle des « raisons d’intérêt général », la différence de traitement qui en résulte étant en outre en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit et se fondant sur des « critères objectifs et rationnels ». En l’état actuel du droit français, la victime d’un vol de voiture peut mettre en mouvement l’action publique par une plainte avec constitution de partie civile, tout comme la victime d’actes de torture commis à l’étranger. Toutefois, une telle prérogative ne peut plus bénéficier aux victimes de crimes de guerre, crimes contre l’humanité ou génocide commis à l’étranger.

Quelles sont les « raisons d’intérêt général », telles qu’admises par la jurisprudence constitutionnelle, justifiant que les victimes de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité ou de génocide n’ont pas le même accès au juge pénal que les victimes d’actes de torture ?

Verrou 4 : Inversion du principe de complémentarité

  • Le renversement du principe de complémentarité retire aux juridictions nationales l’obligation que le Statut de Rome leur a confiée de juger elles-mêmes, en priorité, les crimes internationaux.

L’article 689-11 du code de procédure pénale prévoit que les juridictions françaises ne peuvent pas être saisies sans qu’ait été préalablement demandé à la Cour pénale internationale de décliner expressément sa compétence, donnant ainsi priorité à cette Cour pour exercer des poursuites contre les responsables de crimes contre l’humanité, génocide et crimes de guerre.

Or dans le système de justice pénale internationale issu du Statut de Rome, le juge de droit commun des crimes internationaux doit être le juge national .

Cette disposition est contraire aux articles 17 et 18 du Statut qui donnent aux juridictions des Etats parties la priorité et la responsabilité de poursuivre les auteurs des crimes internationaux, la Cour pénale internationale n’ayant compétence qu’en cas de défaillance des tribunaux nationaux .

Pour qu’une affaire soit jugée recevable devant la CPI, il faut que la Cour détermine que l’Etat manque de volonté ou est dans l’incapacité de mener véritablement à bien l’enquête ou les poursuites. Ce n’est donc que dans cette hypothèse et suite à la saisine de la Cour pénale internationale par un Etat partie, par le Conseil de sécurité ou par le Procureur lui-même (propio motu) que la Cour est compétente.

Solliciter de la Cour pénale internationale qu’elle « décline expressément sa compétence » pour poursuivre la personne suspectée de crimes internationaux se trouvant sur le territoire français va donc à l’encontre du Statut de Rome.

Post-scriptum

Amendement proposé de l’article 689-11 du code de procédure pénale :

La CFCPI recommande de remplacer les dispositions de l’article 689-11 du Code de procédure pénale, comme suit :

« Pour l’application du Statut de la Cour pénale internationale, signé à Rome le 17 juillet 1998, peut être poursuivie et jugée dans les conditions prévues à l’article 689-1 toute personne coupable de l’une des infractions suivantes : 1° Crimes contre l’humanité et crimes de génocide définis aux articles 211-1, 211-2, 212-1 à 212-3 du Code pénal ; 2° Crimes de guerre définis aux articles 461-1 à 461-31 du même Code ; 3° Infractions graves aux Conventions de Genève du 12 août 1949 et au Protocole additionnel I du 8 juin 1977 ».

A télécharger également sur cette page : les argumentaires de la CFCPI pour la modification de l’article 689-11 du Code de procédure pénale.

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Note sur la nécessité de réviser l’article 689-11 du CPP PDF – 121.8 ko

Recommandations pour la révision de l’art 689-11

Analyse juridique de l’article 689-11 du Code de procédure pénale et de la nécessité de le réviser PDF – 241.3 ko

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